关于《中华人民共和国教师法》的修改意见
——欧茂初
今年是第21个教师节，正是《中华人民共和国教师法》生效实行的第十个年头。一切都在变，从计划经济到市场经济；从人治、德治，到“依法治国”的治国方略……沧海桑田！教师到底是什么社会角色？如何保护教师的合法权益呢？值此教师节来临之际，借教育部对教师法修改征求意见之机，就教师法的修改，谈一点个人看法。
一、教师社会角色的变化决定教师法修改的方向
计划经济时代，教师属于公职人员，几乎无容置疑。单纯的社会思维结构，教师在人们心中无比高尚。随着社会的演化，市场经济的逐步建立，人们经济条件的改善，多极化思维的冲击，教师由原来的公职员工的地位，逐步演化成了社会一般劳动者与服务者；教师的崇高社会地位逐步淡化。特别是随着深圳市的事业单位职员制改革的推进，教师就是具有专业技术职称的劳动者和社会服务者。教师岗位作为教师的一种事业追求，逐步演化成了教师的一种职业需求！教师的社会角色发生了根本的变化。
二、教师法的修改应该变义务法为权利法
对我国已有的依职业群体分类而颁布的法律进行比较得出，决定对教师权益保护的关键应当变教师法为权利法。
我国现有依职业群体而立法且已生效的法律分别有法官法、检察官法、律师法及教师法和劳动法（还有2006.1.1日将生效的公务员法）。教师作为社会文明的传承者，作为精神家园的洗涤者，其担负的社会义务是沉重、光荣而高尚的。公务员作为社会事务的执行者、检察官、法官和律师作为社会正义的化身，其社会影响力与教师相当，但其地位却明显高于教师。一般劳动者与教师当然存在较大的差距。对这些依职业群体立法的比较，足以看出教师法的立法应该变义务法为权利法的必要性。
（一）教师法不能与公职人员立法相比较
我国长期以来对中小学教师的管理实行的是公务员的管理模式，教师职业具有稳定性。自我国建国以来，教师一直享受着公职人员的待遇，甚至教师法规定了教师待遇“平均工资水平应当不低于或高于国家公务员的平均工资水平”。但随着教师社会角色的演变，使得教师法再也不能与公职人员的相关法律相比较，如公务员法（即将生效）、检察官法和法官法比较。
公职人员的法律，义务多于权利。因为法律赋予他们更多的职权，公务员具有国家政府的执行权，检察官具有法律赋予的公诉权与司法的监督权，法官具有法律赋予的审判权，他们是国家权力的象征，代表着国家进行全方位的管理；赋予其更多的义务是与其职权相对称的；同时，其个人权利也得到法律的保障。现行教师法因为对教师的定位是公职人员，因此也是义务多于权利，可惜教师手中没有任何职权，这样就导致对教师的不公平，权利义务不对等，教师队伍不稳定也就成了自然的现象。
与《中华人民共和国法官法》与《中华人民共和国检察官法》相比较。目前，三者都定位于义务法，但因为教师没有任何法律赋予的职权，不应该给以更多的义务，应当只以一般劳动者的法律义务（当然道德义务会更多些）来约束。从待遇来看，公务员、法官、检察官都有国家的财政保护作为后盾，并以法律的方式进行了规定，得到根本的保障。但是，随着改革的推进，甚至已经出现的教育市场化的思潮，教师的待遇逐步地得不到可靠保障。深圳市的职员制改革方向就已在此方向发展，教师的待遇逐步将与国家脱钩；民办学校的教师早已经滚入了市场的大潮之中。教师法的修改不应当与公务员法、法官法和检察官法相靠齐，其立法根源有根本区别。
（二）教师法更应当与劳动法和律师法相比较（由于篇幅主要与劳动法相比较
随着教师地位的改变，教师演变成了劳动者与服务者。其权力义务更应该向社会一般劳动者的角度靠近，需要法律赋予其更多的保护，由原来的义务法而转变成权利法，赋予更多的权利。实际上，最高人民法院的相关司法解释已经有此规定，即在解决教师等事业单位纠纷时，法院可以适用劳动法（《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》法释[2003]13号）。作为人类灵魂的工程师——教师，在向法院请求法律救济时，只可适用劳动法而无法适用教师法而得到法律的保护。因为教师法不能给予其任何的保护，这也是实际中已经存在的现象。深圳市南山区某小学的聘用教师，因为怀孕生产，而被学校以各种理由解聘。此教师诉至南山区劳动仲裁委员会，仲裁委适用《中华人民共和国劳动法》支持了教师要求继续履行原合同等诉求。用劳动法保护了教师的合法权益，而教师法却对教师被侵权的行为无能为力!教师法亟待修改。
下面与劳动法进行简单的比较：
教师法 章数，共九章，最多三章是赋予权利的；劳动法共十三章，几乎十二章都是赋予权利的。
法律责任：教师法本章共五条，其中有一条是追究教师的法律责任的，即有四条能保护到教师；劳动法本章共十六条，只有一条是追究劳动者的法律责任的，有十五条是保护劳动者的。
主体比较：教师法由于大部分学校是公办的，教师看上去是主人，实际上是完全没有主动权的，其签订合同中，不可能有主动性；劳动法由于市场是开放的，劳动者看上去是弱势群体，其实其具有很大的主动性，强大的人力市场就是其最大的后盾。经济的发展已经证实到这点。
劳动保障：教师法教师的保障不稳定；劳动法劳动者有市场的保障。
通过以上比较，就知道对教师的权益保护就不如一般劳动者。现行教师法，实际上是教师义务法。教育部对已经生效使用的《中华人民共和国教师法》正在调研修改的大方向，我认为必须要还给教师更多的权利，从根本上将义务法改变为权利法，给教师以更多的保护。这既是对教师负责，也是对教育负责，更是对人类的未来负责。
三、应进一步完善教师申诉制度：
《教师法》第三十九条规定：教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理。对此，我认为还应当进一步完善教师的申诉制度。
（一）此条文具有许多不可操作性：
（1）如何界定“教师的合法权益”，包括哪些内容，对其合法权益的侵犯应当达到什么程度才可申诉；
（2）提出申诉的具体程序不明确。作为弱势的教师如何与学校一个强大集体去抗衡，应该依据什么程序才是合法途径，才能达到公平合理。
（3）向什么部门去申诉？如果向教育行政部门或同级人民政府、上级人民政府，这样规定符合公平原则吗？是否又出现既当当事人（原告与被告）又当裁判者的不公平现象呢？
（二）与劳动法相比较，劳动法专门用第十章《劳动争议》共八条进行了认真、具体、可操作性的规定，而教师法中只用了一个条文而且存在俱多的不明确言词，当然其保护力度远远不如对劳动者的保护。
（三）建议借鉴中国台湾地区的教育法的成功经验：
（1）建立一个公平合理的申诉委员会
台湾的办法：教师申诉评议委员会之组成应该包含该地区教师组织或分会代表及教育学者，且未兼行政教师不得少于总额的三分之二，但有关委员本校之申诉案件，于调查及诉讼期间，该委员应予回避；其组织及评议准则由教育部定制。（2）赋予教师以诉讼作为最后的救济手段
随着法制意识的提高，加入世贸后的逐渐与国际接轨，任何纠纷的解决都认可了诉讼的最后救济，针对教师的群体同样应该赋予此种诉讼权：
台湾规定：教师不愿申诉或不服申诉、再申诉决定者，得按其性质依法提起诉讼或诉愿法或行政诉讼法或其他保障法等有关规定，请求司法救济。
完善教师的申诉制度，保证教师的救济手段，已经势在必行。人事部曾下发了《人事争议处理暂行规定》，作为一个部门规定已从1997年8月8日实行至今，现在时机已经成熟，完全应该在教师法中得以体现。
四、应当针对教师，特别是中小学教师的岗位特点，切实保障教师的教育劳动权。（一）加强教师特别是中小学教师的保护主要有两方面的原因：
（1）中小学教师的专业技术特征不明显
作为专业技术人员的聘任而言，强调的是竞争、效率，强调优化组合与自由流动，强调劳动与报酬的统一和结合，强调时效性，它体现了现代化大生产的劳动特点。中小学教师尽管是专业人员，但它的专业技术特点不那么明显（好教师的德才远胜过其智才的需要），同时由于教育本身是一种社会福利，不具备与其他行业竞争的优势。若对中小学教师职业没有一定的特殊保障，就无法体现现有我国教师特别是中小学教师的地位及其劳动特点。
（2）实行聘任制是大势所趋
但是教师的现实地位与待遇使得我们又不得不去对中小学教师加以保障，以提高中小学教师职业的吸引力。而中小学教师职业吸引力的主要来源，无非有两个：一个是教师职业的稳定性，使教师没有太多的危机感。否则，若教师职业与其他职业一样，都要那么激烈的竞争的话，优秀人才干吗非要从事教育事业呢？因为我们无法从待遇上给的比公司企业更高。因此，我们要保留一点教师职业的稳定性，特别是中小学教师职业的稳定。但这并不是不要竞争，相反，教师的职业吸引力升高了，竞争会变的激烈起来。我们要的是内部竞争，对于外部来讲，还是较稳定的。内部竞争，外部保障，这才是聘任制下的平衡点。 既要实行聘任制，优化、提高我国的中小学教师队伍的整体素质，促进教师流动的基础上激发教师工作的积极性，又要切实保障在聘的中小学教师的待遇，体现中小学教师的劳动特点与地位的特殊性。
（二）切实保障教师的教育劳动权的有力措施是对不应该解聘的教师进行法律上的界定。
《教师法》第三十七条已经明确了哪些教师是应该解聘的，建议应该增加一条条文，对不应该解聘的教师进行法律上的界定。这样可以保护大多数教师，使其安心工作，从根本上稳定教师队伍的情绪，增加对教师的保护力度。这也是西方很多国家，还有我国台湾地区的一种可借鉴的办法。
五、切实保障教师的工资待遇：
《教育法》第七条和第二十五条均做出了规定。第二十五条规定：教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。1989 年9月30日，国务院批准的《关于工资总额组成的规定》第四条明确规定，工资总额由下列六个部分组成：计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、加班加点工资、特殊情况下支付的工资。随着经济的发展，工资已经不是人们的主要收入，甚至有的地区、或有的行业，工资只占收入的很小比例。教育法本想保障教师的待遇高于公务员的，现在已经出现了严重的偏差。公务员除工资部分，还有极大部分各种形式的补贴（深圳情况更突出，见《关于部分市属财政核拨经费事业单位实行统一津贴和综合补贴制度的实施说明》）以及各种考察的机会。实际收入，教师从显性的到隐性的都无法与公务员相比较。教师法应当对教师工资收入作出更准确地界定，以真正保障教师的合法权益。
俗语云：家有一斗米，不当孩子王。每当教师节来临，总有无穷的感怀，今天借此机会，与各位教师共享，同时与社会的各位关怀教育的有识之士共享。以上分析和建议，不够成熟，望大家一起来共同斟酌。
作者：欧茂初
2005年9月 星期一
