此次草案中非常清晰地规定了政府责任以及公益普惠教育相关的内容
法治周末见习记者 杨代媛
法治周末记者 孟 伟
9月7日，教育部公布《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》（以下简称《草案》），面向社会公开征求意见。学前教育法酝酿多年，立法的呼声持续已久，此次公开征求意见也意味着距离法案正式出台更进一步。
据悉，《草案》共9章75条，内容涉及学前教育的方方面面，从学前教育的定位、制度设计、学前教育发展等几个要素进行了诠释，并针对政府责任、教育人员、幼儿园督导管理等进行了单独规定。
千呼万唤始出来
“学前教育立法并不是一个新动向，就学界来说，对立法的呼吁已经有十多年了。”首都师范大学首都教育政策与法律研究院副教授蔡海龙告诉法治周末记者，从2010年到2020年，跟学前教育相关的部级以上文件有50份，这些文件都为学前教育法的出台奠定了基础。
中国教育科学研究院基础教育研究所副所长、研究员易凌云表示，在世界上很多教育发达的国家从上个世纪开始就有学前教育及幼儿教育的相关立法，而随着我国经济的发展，作为教育大国的我们立法出台学前教育法也是国家战略的体现。
法治周末记者了解到，多年以来，我国社会尤其是幼儿家长，对我国学前教育发展相对滞后、优质教育资源短缺、“入园难、入园贵”、幼师资质水平、幼儿园安全问题等，意见相当大。
而从法律意义上来说，我国现行的教育法律体系，涵盖了各个学段——义务教育法、高等教育法、职业教育法、民办教育法，但唯独缺乏学前教育法。
另外，在有学前教育法之前，不同类型幼儿园的举办、招生、运行、保教内容等都只能依靠行业和部门规章，部分地区也有一些地方法规的出台，但约束性和适用范围毕竟有限。“从实践层面来说，需要国家层面的立法来予以规范。”蔡海龙说。
强调公益普惠性、关注弱势群体
“在我看来，《草案》强调政府责任及公益普惠性教育这一点，是很大的进步。”蔡海龙说，《草案》第六条及第七条明确，发展学前教育应当坚持政府主导，以政府举办为主，大力发展普惠性学前教育资源，鼓励、支持和规范社会力量参与；国家普及学前教育，构建覆盖城乡、布局合理、公益普惠的学前教育公共服务体系，这是此次征求意见稿中非常突出的亮点。
此前，关于学前教育，各项法规政策对于政府责任方面强调的不是很明显，此次《草案》中非常清晰地规定了政府责任以及公益普惠教育相关的内容，并明确要求：“各级人民政府应当通过举办公办幼儿园、支持民办幼儿园提供普惠性学前教育服务，为学前儿童提供公平而有质量的学前教育。地方人民政府及有关部门应当优先保证经济困难家庭的学前儿童、边远贫困地区的学前儿童接受普惠性学前教育服务。”
“《草案》特别提出要以普惠性教育服务保障学前儿童接受学前教育，比如，第六条、第十五条。”蔡海龙告诉法治周末记者，尽管在之前的一些地方性法规和一些条例中也有提到此类问题，但《草案》是首次较为明确地提出这方面内容，并作了相应的制度设计，强调了幼儿园的普惠性和公益性，有利于适度调控过去相当长的一段时间内学前教育市场化、商业化的问题。
而在深圳市英葵教育服务中心执行理事、教育专家欧阳茂初看来，《草案》中关于弱势群体的规定，也是我国立法进程中较为关键的一刻。
“《草案》第十七条，特别提到了国家应当对弱势群体提供学前教育资助，尤其是提到了事实无人抚养儿童这一问题。”欧阳茂初说，在民间，事实无人抚养儿童是一个非常棘手也非常现实的问题，他们面临着诸多问题，如果立法能够通过并有效实施，将在一定程度上为这部分人群提供必要的帮助。
“去小学化”等焦点问题引发热议
“此次《草案》和其他教育法的内容相比较而言，吸收了一些经济法的内容，比如，对幼儿园的举办限制、逐利限制等规定，对于学前教育事业的健康有序发展具有积极的意义。”蔡海龙说。
多位业内人士向法治周末记者表示，逐利限制这一条其实是与2018年中共中央国务院出台的“央九条”中的规定是一脉相承的，而国家实际上是十分鼓励社会力量办幼儿园的。
此外，《草案》一经发布，引起民间讨论最多的，还是“去小学化”内容。事实上，在早前的一些地方性法规以及国家出台的政策中，就明确规定了“幼儿园禁止教授小学课程内容”。
对此，蔡海龙和欧阳茂初都认为，幼小衔接的问题一直都是一个实践中的难点。“我们了解到的是不只私立幼儿园会选择无视这些规定，一些公办幼儿园也同样会无视。”欧阳茂初说。
“去小学化这个理想很好，但写到法律中去执行还可能面临着一些实际性的问题。”蔡海龙告诉法治周末记者，幼小衔接的问题与民间、家长对学前教育的期许有一定关系。
“现在教育竞争非常激烈，民间的希望和官方的希望并不是那么完美契合，父母都希望自己的孩子能够先跑一步，很多人认为学前教育应当为未来的升学服务，学校就是利益相关者，他也需要优质生源保证自己的地位，寄希望于他们去落实去小学化的目标还存在一些障碍。”
早在2011年，国家就出台了去小学化的通知，想通过督导、行政执法等方式，纠正幼儿园中考试和教授小学内容的情况，但这个问题至今没有得到彻底的解决。
“幼小衔接上的问题，家长们都很担心。如果说孩子在知识方面跟不上还可以补救，如果因为跟不上学习而导致孩子产生自卑等情绪，甚至被排挤，这样社会适应上的落后，是家长们无法接受的。”蔡海龙说，这些问题裹挟了家长们，单个的家长是很难抗拒也很难接受的。
同样，近些年频发的幼师虐童事件，也让《草案》中关于幼师资格的相关条款受到关注。
欧阳茂初认为，《草案》中的从业禁止规定应当推广到全教育界。此前，从业禁止规定往往只是科技领域有，而教师的从业禁止规定能够在一定程度上保障孩子的安全。
“比如，有的男老师侵害男学生的情况，但目前来说这方面没有法律依据，只能通过让老师提交承诺书或禁止行为来解决，但承诺书这种东西是不好监督和兑现的，所以从业禁止这一方面，最好能够推广到全教育界。”欧阳茂初说。
草案还需更关注教育公平问题
在蔡海龙看来，如何认识学前教育的目的和学前教育的定位，应当是学前教育法确立时需要解决的首要问题。
《草案》第三条明确，学前教育是学校教育制度的起始阶段，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。
“把学前教育看作是学校教育的起始阶段存在争议，如果作为起始阶段，那就应该需要为小学教育做准备，必然产生幼小衔接的问题，但又规定禁止教授小学内容，这就产生了一些冲突。”蔡海龙说，对于这些问题，《草案》中并未明确，处理得较为笼统。希望在之后能看到改进。
此外，《草案》第十五条明确，各级人民政府应当通过举办公办幼儿园、支持民办幼儿园提供普惠性学前教育服务，为学前儿童提供公平而有质量的学前教育；地方人民政府及有关部门应当优先保证经济困难家庭的学前儿童、边远贫困地区的学前儿童接受普惠性学前教育服务。
蔡海龙认为，县级以上人民政府的财政负担能力是存在差异的，有些地方连教师工资都无法按时发放，如果还要求县级政府来提供达标的学前教育服务，恐怕会对某些地方政府的财政能力构成比较严峻的挑战。
“实际上，《草案》中关于如何给予农村地区和边远地区帮助和支持的重视程度还不够。”蔡海龙说，《草案》对学前教育服务体系的立法整体借鉴了义务教育法，在立法的过程中站在一个较高的标准去看待问题的，这些标准可能并不适用于农村或是偏远地区的孩子。
“1986年我国就颁布了义务教育法，但它完全落实却是在2006年，这一高标准的学前教育法，什么时候能完全落实，是一个很现实的问题。”蔡海龙说。
